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carlosvneves

Análise do grau de abertura comercial do Brasil - É necessário mais liberdade!

By | Economia, Economia Internacional, Macroeconometria, Setor Externo

1. Introdução

Recentemente, após sua chegada em Hangzhou, na China, para participar da reunião de cúpula do G20 (Grupo dos 20 Países mais ricos), o Ministro das Relações Exteriores do Brasil declarou que o país ser visto como uma das economias mais fechadas do mundo seria “Folclore”. Ainda segundo o Chanceler, o país não seria mais fechado que a “média”.
O presente artigo visa analisar se a afirmação do Chanceler brasileiro encontra respaldo nos dados, por meio da comparação do Grau de Abertura (GA) da economia brasileira em relação a outros países e agregados econômicos, no período de 1970 a 2015.
Para uma comparação em relação a outros países, foram escolhidos os países pertencentes aos BRICS – Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul -, além de Grã-Bretanha, Estados Unidos, Chile e Hong Kong. Os agregados, por sua vez, são representados pelos países da OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico) e da América Latina e Caribe.
Além de comparar o GA da economia brasileira em relação a outros países, os dados permitem verificar quão aberto deveria ser o Brasil em função do PIB (Produto Interno Bruto) e do PIB per capita. Tal análise proporciona respostas sobre questões como: Quanto menor o país, mais aberto ele deve ser? Quanto mais rico o país, menos protecionista ele deve ser?
Existe ainda uma discussão que emerge diretamente da avaliação da abertura comercial de um país ligada à possível desigualdade e desemprego que seriam gerados com o livre comércio de mercadorias, especialmente em relação à importação de bens. A crença protecionista ignora o fato de que em essência, o comércio só existe para melhorar a vida das pessoas. Se o comércio é uma troca, as pessoas somente trocam algo de que dispõem e que não atende ou atende parcialmente as suas necessidades por algo que não dispõem e que irá atende-las mais satisfatoriamente (TRIPOLI; PRATES, 2016, p. 18). Desta maneira, por mais que eventualmente a riqueza fosse mal distribuída, esta faria com houvesse menos pobreza, e as condições de vida das pessoas poderiam melhorar.
O professor da Economia/UnB Roberto Ellery Júnior fez um excelente post sobre o assunto recentemente, o qual serviu de inspiração para este artigo. Outro post bastante interessante sobre o mesmo assunto é este do Mercado Popular.

2. Referencial Teórico

A chamada teoria “pura” do comércio internacional adota uma perspectiva de longo prazo, concentrando-se nos fatores reais que determinam os fluxos de comércio (GONÇALVES; BAUMANN, 2015, p. 7).
De acordo com Gonçalves e Baumann (op. cit., p.7) são as seguintes as hipóteses básicas da teoria “pura”: a) a moeda é neutra; b) todos os preços são flexíveis; c) os mercados de produtos e fatores estão estruturados em concorrência perfeita; d) para cada país considerado, o estoque de fatores de produção é exógeno e independe de sua remuneração; e) os fatores de produção são móveis entre setores e imóveis entre países; f) não há assimetria de informação entre os agentes; g) a estrutura de distribuição de renda é dada e constante; h) não existem barreiras comerciais ou de custo de transporte que afetem o comércio internacional; i) os preços internacionais são dados. A teoria busca assim identificar o que determina o comércio internacional.
A Abordagem mercantilista do comércio internacional consistia em um conjunto de práticas e medidas que os Estados deveriam adotar para se beneficiarem do desenvolvimento econômico, territorial e social (TRIPOLI; PRATES, 2016, p. 46). Tendo em conta que era visto como uma forma de acumular riqueza, o comércio internacional precisava se tornar superavitário. Contudo, se por hipótese, todos os países adotassem tal abordagem, maximizando exportações e minimizando importações, todos passariam a ter dificuldades para exportar, pois os demais países iriam restringir suas importações (TRIPOLI; PRATES, 2016, p. 49). Desta forma, o comércio internacional restaria inviabilizado.
Para contrapor a visão mercantilista, que era bastante nacionalista e favorecia a regulação e o planejamento por parte do Estado, Adam Smith, um dos fundadores da chamada visão clássica, em sua obra de 1779, “Uma investigação sobre a natureza e as causas da riqueza das nações”, defendia que a melhor forma da economia progredir é por meio das próprias forças de mercado, controladas pela “mão invisível”, que teria a capacidade de organizar melhor a economia do que qualquer ação adotada pelo Estado (TRIPOLI; PRATES, 2016, p. 50). Adam Smith defendia o livre-comércio, e pode ser considerado o criador da teoria liberal do comércio internacional, com o elogio da divisão do trabalho e a crítica do protecionismo.
Adam Smith, no clássico “A Mão Invisível” (SMITH, 2013, p. 55), ensina que, ao se restringir, seja por meio de altos impostos, seja por proibição absoluta, a importação do estrangeiro de mercadorias que possam ser produzidas no próprio país, o monopólio fica mais ou menos garantido em casa para a indústria nacional empregada em produzi-las.
Não pode haver dúvida, segundo Smith (op. cit., p. 56), de que esse monopólio do mercado interno frequentemente dá um grande estímulo ao tipo específico de indústria que dele se aproveita, e muitas vezes direciona para esse emprego uma parcela maior, tanto de trabalho quanto de capital da sociedade, do que direcionaria se não fosse por isso.
Por outro lado, todo indivíduo se esforça para encontrar o emprego mais vantajoso possível para o capital de que ele dispõe. De fato, é a sua própria vantagem, e não da sociedade, que ele tem em vista.
Smith (op. cit. p. 60) argumenta também que os tipos de indústria doméstica em que seu capital pode ser empregado, e qual produto é mais capaz de ter o maior valor, cada indivíduo, em sua situação local, evidentemente pode julgar muito melhor do que qualquer governante ou legislador poderia fazer por ele. O governante que tentasse orientar pessoas privadas sobre como elas deveriam empregar seus capitais não apenas arcaria com uma preocupação das mais desnecessárias, mas assumiria uma autoridade que não só não poderia ser confiada a uma única pessoa, como também a nenhuma casa legislativa.
Arrematando a questão, Smith (op. cit. p. 60) explica que conceder o monopólio do mercado interno ao produto da indústria doméstica, em qualquer ofício ou manufatura específicos, significa em certa medida orientar pessoas privadas sobre como devem empregar seus capitais, e deve, em quase todos os casos, se constituir numa regulamentação inútil ou prejudicial. Assim, se um país estrangeiro pode suprir o mercado doméstico com uma mercadoria mais barata do que se é capaz de produzir por meio da indústria nacional, é melhor comprá-la usando alguma parte da própria indústria, empregada de um modo que possa trazer vantagem para o país importador.
Porém, a teoria de Smith tratava somente das chamadas vantagens absolutas. Em 1817, David Ricardo, com a publicação de seu “Princípios da economia política e tributação”, notou que a ideia de vantagens absolutas determina o padrão de trocas internas em um país com perfeita mobilidade de fatores de produção, levando, no limite, à uniformização dos preços dos fatores (GONÇALVES; BAUMANN, 2015, p. 10). No mercado internacional, contudo, a lógica é distinta, dada a baixa (ou inexistente) mobilidade dos fatores entre os países.
Segundo Tripoli e Prates (op. cit., p.59), a ideia central da teoria das vantagens comparativas é a de que o comércio internacional é vantajoso mesmo quando uma nação produz internamente os bens a um custo mais baixo do que as demais nações também envolvidas. Isso é válido sempre que as produtividades de cada um forem relativamente diferentes. Assim, de acordo com os mesmos autores, da mesma forma defendida por Smith, a especialização propiciada pelo livre-comércio possibilita que as nações possam concentrar os recursos na produção dos bens em que são relativamente mais eficientes.
O modelo de David Ricardo está baseado na aceitação de alguns pressupostos, entre os quais cabe ressaltar (GONÇALVES; BAUMANN, 2015, p. 14): a) um mundo do tipo dois países e dois produtos (2 x 2); b) há um único fator de produção relevante, o trabalho; c) cada país dispõe de um estoque dado de mão de obra; d) os trabalhadores são perfeitamente móveis entre os setores produtivos mas imóveis entre países; e) há diferenças nas tecnologias de produção entre os dois países; f) os custos de produção são constantes; g) não há barreiras ao comércio internacional nem custos de transporte.
Ocorre que no mundo atual, a maioria dos produtos é feita pela combinação de fatores de produção, englobando, em geral, capital e trabalho. Dada essa modificação nas condições de produção, houve também a necessidade de reformular a teoria das vantagens comparativas, cujos responsáveis foram Heckscher e Ohlin, no início da década de 1930 (TRIPOLI; PRATES, 2016, p. 69).
Em sua essência, o modelo de Heckscher-Ohlin afirma que, em livre-comércio, cada país tem vantagens comparativas no produto cujo processo produtivo emprega de forma intensiva o fator de produção (terra, capital, trabalho) abundante naquele país (GONÇALVES; BAUMANN, 2015, p. 18). Portanto, diferente do modelo de Ricardo, em que importava somente a proporção entre os fatores de produção, passa a ser importante definir não só a “intensidade relativa de fatores”, como a “abundância” de fatores.
No caso do Brasil, segundo Tipoli e Prates (op. cit., p.71), este possui, proporcionalmente, mais recursos naturais (terra), seguido de trabalho e capital. Desta forma, a abundância dos fatores no Brasil estaria assim ordenada: terra, trabalho e capital, respectivamente.
Tipoli e Prates (op. cit., p.75) asseveram que os dados de exportação do Brasil, por sua vez, evidenciam a disponibilidade de fatores presentes, bem como a estrutura produtiva com que a nação se defronta, o que está em consonância com o Teorema de Heckscher-Ohlin. Isto ocorre porque mais de 60% das exportações brasileiras estão concentradas no setor mais intensivo na utilização de recursos naturais, que é o de Produtos Industriais.
De acordo com Moreira (2012), mais recentemente, foram propostas abordagens dos impactos das economias de escalas e da concorrência imperfeita no comércio mundial, com a mesma conclusão favorável à liberalização comercial. Um dos autores mais conhecidos dessa linha de pensamento é o economista norte-americano Paul Krugman. A ideia básica é a de que geralmente as indústrias são caracterizadas por operarem em economia de escala ou com rendimentos crescentes e que as economias de escalas podem ser internas (dependendo do tamanho da firma) ou externas (dependendo do tamanho da indústria). Além do mais, segundo essa teoria, o comércio não necessita ser resultado das diferenças das vantagens comparativas (KRUGMAN; OBSTFELD; MELITZ, 2015, p. 38). Apesar dessas falhas, os autores afirmam que a previsão básica do modelo ricardiano – que países deveriam tender a exportar aqueles bens em que sua produtividade é relativamente elevada – foi fortemente confirmada por vários estudos ao longo dos anos.
De certo modo, este argumento restaura a defesa smithiana das vantagens do livre-comércio, graças à relação entre a divisão do trabalho e a extensão dos mercados. A integração comercial permitiria a ampliação dos mercados, das escalas de produção e da divisão do trabalho, permitindo o aprofundamento complementar de especializações eficazes internacionalmente, ainda que iniciadas "aleatoriamente".

3. Análise do Grau de Abertura Comercial do Brasil: Resultados e Discussão

No caso do Brasil, as suas condições naturais permitem que aqui se desenvolva um mercado de tamanho não desprezível – é o sexto colocado no Competitiveness Ranking 2016 do World Economic Forum no quesito tamanho do mercado doméstico – o que faz com que o peso relativo das transações internacionais tenda a ser sempre limitado, em relação ao conjunto da produção nacional (GONÇALVES; BAUMANN, 2015, p. 125).
Porém, conforme frisam Tipoli e Prates (op. cit., p.42), apesar de a economia doméstica ser grande e diversificada, o comércio internacional é essencial para o desenvolvimento da economia nacional, pois é por meio dele que o país consegue obter máquinas, equipamentos e outros bens essenciais para atender a produção doméstica. Deste modo, independente do porte, qualquer país tem de estar conectado ao comércio mundial para conseguir se desenvolver.
De toda forma, ao se avaliar o grau de abertura da economia brasileira (soma de exportações e importações, dividida pelo Produto Interno Bruto – PIB), é necessário levar em conta as dimensões dos países que estão servindo de base de comparação. Mesmo assim, a comparação com outros países de um modo geral é bastante elucidativa para avaliar se o Brasil está na direção certa em relação ao resto do mundo.
De acordo com Gonçalves e Baumann (op. cit., p. 129), a experiência brasileira com política comercial externa até meados da década de 1960 foi fortemente influenciada pela predominância da ênfase na proteção da produção nacional contra produtos importados competitivos. Por outro lado, os autores asseveram que os incentivos às exportações foram particularmente elevados na década de 1980, quando foi necessário gerar superávits comerciais expressivos para fazer face ao serviço da dívida externa. A partir de 1990, com a aceleração do ritmo de redução das barreiras tarifárias, esses incentivos foram reduzidos a patamares mais aceitáveis.
Um indicador interessante sobre a inserção da economia brasileira no mercado internacional, é o grau de abertura de uma economia, que pode ser calculado como GA=(Exportações+Importações)/PIB. O GA foi calculado para o período de 1970 a 2015 (Tabela 1), para os países pertencentes aos BRICS – Brasil (BRA), Rússia (RUS), Índia (IND), China (CHN) e África do Sul (ZAF) -, o Chile (CHL), os Estados Unidos (USA), Hong Kong (HNK) e Grã-Bretanha (GBR). Os agregados, por seu turno, são representados pelos países da OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico - OED) e da América Latina e Caribe (LCN).
Os dados demonstram que o Brasil apresentou o menor grau de abertura na média, no período de 1970 a 2015, em relação à amostra - 0,203. Inclusive o desvio padrão do GA brasileiro é relativamente pequeno, a ponto de o valor máximo alcançado ser de 0,297, que é menor que a média do conjunto dos países da América Latina e Caribe (0,373) e da OCDE (0,397).
É interessante notar que os Estados Unidos, em um primeiro momento, aparentam ser menos abertos que se costuma pensar, vez que o seu grau de abertura no período considerado foi, em média, 0,211 – imediatamente acima do Brasil. Hong Kong, por outro lado, na média apresenta o maior grau de abertura 2,716, corroborando o seu primeiro lugar no ranking de liberdade econômica da Heritage Foundation.

Tabela 1 – Grau de abertura das economias selecionadas.Tabela 1 - Grau de abertura das economias selecionadas.

Conforme mencionado anteriormente, o tamanho do país, aqui representado pelo seu PIB, importa para o cálculo do GA. Desta feita, a hipótese que se levanta é que quanto menor o país, mais aberto ele deverá ser ao comércio. Outra hipótese é que, para um país de determinado tamanho, o grau de abertura será menor quanto maior for o grau de protecionismo. Espera-se, igualmente, que o grau de abertura varie negativamente em relação ao PIB e positivamente em relação ao PIB per capita, que indica a riqueza do país.
O teste empírico das hipóteses acima foi realizado por meio da regressão de dados em painel, utilizando a estimativa de efeito fixo, vez que o número de períodos (T) é maior que o número de unidades (N), o que levará a pequenas diferenças nos valores calculados com efeito fixo ou efeito aleatório (GUJARATI, 2014, p. 301). Conforme pode ser verificado na Tabela 2, para cada unidade foi estimado o que deveria ser o GA em função da amostra, por meio do modelo de regressão. E no Quadro 1 é possível verificar o resultado das regressões realizadas. No primeiro modelo foi considerada a amostra integral, no segundo, foram considerados somente os GAs entre 0 e 1,5.

 Quadro 1 – Resultado da regressão dos dados em painel: log(GA)= a*log(PIB)+b*log(PIBpc).+ c.

quadro-1-post-abertura-comercial-22-09-2016
O resultado da regressão indica uma boa aderência do modelo (1) aos dados, vez que os coeficientes e a estatística-F são significativos a 1% e o R² ajustado é de 0,395. O modelo, portanto, permite tirar algumas conclusões interessantes em relação ao grau de abertura da amostra. Primeiramente, indica que a abertura comercial da economia brasileira deveria ser, em média, quase o dobro do que é de fato, denotando que a economia do Brasil é fechada em relação ao resto do mundo. O Gráfico 3 mostra a comparação entre a curva que representa a evolução do grau de abertura real e aquele calculado pelo modelo. Ao analisar a curva é possível perceber o impacto negativo de choques internacionais no GA, como os dois choques do petróleo na década de 1970 e a crise internacional de 2008, bem como constatar que o Brasil tem se mantido mais fechado que deveria ser, considerando o resto do mundo.

 Gráfico 1 – Evolução do grau de abertura do Brasil (modelo x original): 1970 - 2015.
grafico-1-post-abertura-comercial-22-09-2016

Os Estados Unidos, conforme o modelo, também deveria apresentar um grau de abertura quase três vezes maior. No outro extremo estaria Hong Kong, cujo grau de abertura deveria, pelo modelo, ser em média quase metade do que é de fato.
Contudo, o resultado mais interessante do modelo é a confirmação da hipótese de que quanto menor o país, mais aberto ele tende a ser ao comércio (Hong Kong, Chile e África do Sul, por exemplo). Outra hipótese que se verificou por meio do modelo é que o grau de abertura varia negativamente em relação ao PIB (-0,550) e positivamente em relação ao PIB per capita (0,778). Tal resultado corrobora a afirmação dos que defendem o livre-comércio, no sentido de que este traz mais riqueza para a população. Por outro lado, para um país de determinado tamanho, o grau de abertura será menor quanto maior for o grau de protecionismo, o que foi confirmado especialmente no caso do Brasil.
Se o livre comércio e, por conseguinte a liberdade econômica, atrai mais riqueza, conforme demonstra o modelo e todo o arcabouço da teoria de comércio internacional, poderia também criar maior desigualdade?
Para responder a essa pergunta, toma-se como medida de desigualdade de renda o índice de Gini (quanto maior o valor deste índice maior a desigualdade). A liberdade econômica, por seu turno, é tomada como o grau de abertura calculado. Desta feita, estimou-se o modelo de regressão constante do Quadro 2.

 Quadro 2 – Resultado da regressão dos dados em painel: GINI = a*GA+b.

quadro-2-post-abertura-comercial-22-09-2016
Destaca-se que o modelo não tem o objetivo de explicar desigualdade. O modelo tenta somente estabelecer uma relação entre desigualdade e liberdade econômica, representada pelo grau de abertura (GA). Assim, foi encontrada uma relação negativa (-11,349) e significativa entre as duas variáveis (a 5%, com estatística-F também significativa). Ou seja, de acordo com modelo, não é possível afirmar que a liberdade econômica gera desigualdade, inclusive porque o R² ajustado de 0,03 indica que o grau de abertura explica muito pouco a desigualdade.
E além de não gerar desigualdade, a abertura comercial também não possui uma relação direta com o desemprego, conforme mostra o quadro abaixo, elaborado pelo economista argentino Iván Carrino (CARRINO, 2016), o qual mostra os países que têm a maior abertura comercial de acordo com a pontuação (de 0 a 100) — estabelecida pelo Índice de Liberdade Econômica da Heritage Foundation — e a taxa de desemprego de cada um deles para o ano de 2015.

Quadro 3 – Abertura comercial e taxa de desemprego.
quadro-3-post-abertura-comercial-22-09-2016

Como mostram os 4 primeiros países, quanto mais aberto ao comércio, menor a taxa de desemprego. O efeito que se espera do livre comércio é uma maior concorrência entre trabalhadores nacionais e estrangeiros que pode levar a um declínio nos salários (e no emprego) em alguns setores da economia (VULDZHEV et al., 2016). Porém, esse seria apenas um efeito de curto prazo. A livre concorrência entre produtores domésticos e estrangeiros também leva a uma redução nos preços dos bens e serviços, os quais podem agora ser livremente importados de fora. Portanto, ao passo que os salários nominais podem cair em alguns setores, os salários reais sobem para todos, pois estará havendo um declínio geral de preços na economia. O resultado é que poderá haver, no longo prazo, um aumento da riqueza da população e diminuição da pobreza.

3. Conclusão

A visão clássica do comércio internacional fundada por Adam Smith enfatiza que o livre comércio, com a menor intervenção possível por parte dos governantes, tende a gerar mais riquezas para as nações.
Os testes empíricos realizados neste artigo tendem a corroborar a tese liberal de que o comércio internacional gera riqueza para as nações, uma vez que quanto maior o grau de abertura de uma economia (menor o protecionismo), maior tende a ser o seu PIB per capita. Por outro lado, quanto maior o PIB (tamanho), ou seja, maior a economia, menor tende a ser o seu grau de abertura – como previsto por Adam Smith: “A divisão do trabalho é limitada pelo tamanho do mercado”.
Nesse cenário, analisando dados de 1970 a 2015, em face dos diversos interesses, mormente voltados ao estímulo e proteção à indústria nacional, percebe-se que o governo brasileiro, por meio da imposição de restrições e tarifas ao livre comércio, vem sistematicamente mantendo a economia brasileira fechada em relação ao resto do mundo, não sendo, portanto, folclore tal afirmação.
Na visão de Carrino (2016), mediante vários empecilhos às importações — os quais podem ocorrer na forma de tarifas de importação, taxas de câmbio artificialmente elevadas, ou variadas formas de restrições burocráticas —, o governo tenta frear a entrada de produtos estrangeiros, desta maneira favorecendo deliberadamente os produtos nacionais, à custa dos consumidores.
Neste arranjo, os mais prejudicados são exatamente os mais pobres, que veem sua renda ser consumida por produtos mais caros e de pior qualidade. Houvesse um livre comércio, estes poderiam ter acesso a bens mais baratos e de maior qualidade, desta maneira gastando menos a cada mês, poupando mais a cada mês, ficando com uma maior renda disponível para o futuro (CARRINO, 2016).
Os dados também demonstram que o livre comércio por si só não gera desigualdade social e desemprego, o que de acordo com alguns justificaria medidas protecionistas. Na verdade, conforme o próprio Paul Krugman reconheceu, o protecionismo reduz a renda mundial.
Ante o todo exposto resta evidente que o governo brasileiro deve ser mais firme na implementação de políticas que aumentem os níveis tanto de importação quanto de exportação, vez que ambos estão muito abaixo dos valores médios dos países da OCDE e da América Latina e Caribe, por exemplo. Especialmente no cenário de crise pelo qual passa o Brasil, é premente, mesmo que de forma gradual, remover barreiras comercias (e reduzir incentivos) e expor o mercado nacional à concorrência estrangeira, com vistas a garantir a adequada alocação dos recursos mediante a atuação dos mecanismos de mercado.

REFERÊNCIAS

CARRINO, I. Protecionismo é violência - cria uma reserva de mercado para os poderosos e empobrece os mais pobresINSTITUTO LUDWIG VON MISES BRASIL, , 8 fev. 2016. Disponível em: <http://www.mises.org.br/Article.aspx?id=2481>. Acesso em: 19 set. 2016
GONÇALVES, R.; BAUMANN, R. Economia Internacional: teoria e experiência brasileira. 1a Edição ed. Riode Janeiro: Elsevier, 2015.
GUJARATI, D. Econometrics by example. [s.l.] Palgrave Macmillan, 2014.
KRUGMAN, P. R.; OBSTFELD, M.; MELITZ, M. J. Economia Internacional. 10a Edição ed. São Paulo: Pearson Education do Brasil, 2015.
MOREIRA, U. Teorias do comércio internacional: um debate sobre a relação entre crescimento econômico e inserção externa. Revista de Economia Política, v. 32, n. 2, p. 213–228, 2012.
SMITH, A. A mão invisível. São Paulo: Editora Companhia das Letras, 2013.
TRIPOLI, A. C. K.; PRATES, R. C. Comércio Internacional: teoria e prática. 1a Edição ed. Curitiba: Intersaberes, 2016.
VULDZHEV, G. et al. O livre comércio nos enriquece e o protecionismo nos empobrece - como reconhece Paul Krugman INSTITUTO LUDWIG VON MISES BRASIL, , 7 maio 2016. Disponível em: <http://www.mises.org.br/Article.aspx?id=2459>

Discutindo as “vacas sagradas” da infraestrutura no Brasil: o TCU e a eficiência de concessões de rodovias - Parte 2 - Análise

By | Artigos de Economia, Colaboradores, Economia

No presente artigo será demonstrado como utilizar o R para estudar a eficiência dos contratos de concessão e iniciar a discussão acerca das questões postas pelo TCU (Tribunal de Contas da União). Relembrando, o TCU, a partir dos chamados “índices de inexecução contratual” dos contratos da 1ª e 2ª Etapa de Concessões de rodovias federais, concluiu que tais concessões são ineficientes.
O primeiro ponto a ser questionado em relação à conclusão do TCU é justamente a ausência de definição do que seria a eficiência das empresas concessionárias de rodovias, afinal só se se pode medir e avaliar o que é previamente definido.
De uma perspectiva microeconômica, o desempenho de uma empresa é reflexo da sua habilidade em escolher os melhores meios (alternativas) para atingir seus objetivos (preferências) (BOGETOFT E OTTO, 2011). As alternativas disponíveis com a tecnologia pode ser ilustrada por meio da isoquanta curva (Figura 1). Por definição, a isoquanta de saídas mostra as maiores saídas possíveis para determinadas entradas. As preferências são indicadas pela função de utilidade U(.), a qual é representada por curvas de indiferença lineares. As curvas de indiferença mostram as combinações de saídas que são igualmente boas.

Isoquanta

Figura 1 – Isoquanta de saídas.

A avaliação racional ideal de desempenho, compara o real nível de utilidade atingido ao nível máximo de utilidade que poderia ser atingido. Para a firma A, a utilidade U(A) seria comparada à utilidade U(ideal). Isto capturaria a efetividade da firma A. Para este caso, portanto, ao contrário do que ocorre no mundo real, foi possível calcular a efetividade por existir uma função objetivo e então explicitamente calcular a efetividade. Por outro lado, quando não é possível fazer isso, é necessário utilizar alguma proxy, então fala-se em eficiência.
Bogetoft e Otto (2011) explicam que o benchmarking é uma tentativa de aproximar a ideia econômica da avaliação racional ideal. É necessário coletar dados para descrever o comportamento real e estimar uma aproximação do relacionamento ideal entre entradas e saídas para, a partir daí, comparar o desempenho real com o desempenho ideal e avaliar a eficiência. A avaliação de desempenho e análises de eficiência estão relacionadas a tais atividades. Benchmarking é, assim, uma forma de superar os problemas práticos narrados mudando da efetividade para a eficiência relativa.

Portanto, existe uma metodologia que pode ser utilizada para objetivamente medir a eficiência de concessões rodoviárias, relacionando as diveras variáveis consideradas relevantes, tanto para usuários quanto para o regulador do serviço de exploração da infraestrutura rodoviária.
O R possui o pacote denominado Benchmarking, o qual impĺementa dois métodos tradicionais de Benchmarking, quais sejam o Data Envelopment Analysis (DEA) e o Stochastic Frontier Analysis.
No presente artigo será demonstrado como utilizar o DEA para avaliar a eficiência dos 14 contratos de concessão de rodovias federais (1ª e 2ª Etapas de Concessão), usando dados do período de 2011 a 2014. Portanto, para a análise, se conta com 56 observações, pois o desempenho de uma concessionária em determinado ano é tratado como se fosse o desempenho de uma empresa distinta.
A DEA recebeu tal nome porque envolve na forma de “envelope” um conjunto de observações (DMUs – Decision Making Units) com o intuito de estabelecer uma “fronteira” que é utilizada para avaliar observações representando a eficiência de todos os sujeitos avaliados (COOPER et. al., 2006). Como resultado das diversas iterações do método, obtém-se uma fronteira eficiente, uma superfície sobre a qual todas as DMUs são consideradas pareto-eficientes e, quanto mais distante desta superfície menos eficiente é a unidade avaliada (MEDEIROS, 2014).
A análise de eficiência parte da escolha de variáveis de entrada (input), as quais serão minimizadas mantendo o nível de saídas constante (caso a análise pressuponha retornos constantes de escala). Assim, para responder de forma objetiva as questões postas pelo TCU, as variáveis de input são o número total de acidentes nas rodovias analisadas (ACID) e o índice de inexecução (INEXEC), pois se está buscando medir a eficiência das concessionárias ao longo do tempo em termos de minimização do número total de acidentes e do índice de inexecuções. Aqui vale uma ressalva: o índice de inexecuções não leva em consideração quem deu causa ao não cumprimento de determinado cronograma de obra, ou seja, pode tanto ser culpa da empresa concessionária quanto culpa dos órgãos responsáveis pela emissão das licenças ambientais, por exemplo.
As variáveis de saída (output), por sua vez, podem ser selecionadas a partir das Demonstrações Econômico-Financeiras Auditadas, bem como dos Relatórios Técnico-Operacionais-Físico-Financeiros das rodovias federais concedidas, disponíveis no sítio oficial da Agência Nacional de Transportes Terrestres:

  • arrecadação tarifária total nas praças de pedágio (ARREC);
  • os custos totais com a operação da concessão (OPEX) – inclui gastos com administração central, conservação, manutenção, operação e monitoração da rodovia;
  • os valores em termos de investimentos (CAPEX) - incluindo obras de restauração, de recuperação, de melhorias e de ampliação e adequação da capacidade da rodovia.

E para tornar a análise de eficiência mais interessante, pode-se incluir como output a avaliação da Confederação Nacional do Transporte (CNT) sobre a qualidade da malha concedida em termos de pavimentação, geometria e sinalização (NOTA). O indicador varia de 1 a 5, de acordo com a avaliação geral do estado da rodovia: um (1) para indicar péssimo estado, dois (2) para ruim, três (3) sinaliza para estado regular, quatro (4) refere-se a um bom estado e cinco (5) indica ótimo estado.

CNT2015-Conc

Figura 2 - Resultado da avaliação da CNT em rodovias concedidas.

Tendo sido definidos inputs e outputs, passa-se ao R.O primeiro passo óbvio é instalar o pacote Benchmarking.

  install.packages("Benchmarking")

Em seguida, lê-se os dados a partir de um arquivo, indica-se quais são os inputs e outputs e, posteriormente, utiliza-se a função "dea" para cálculo da eficiência.
Embora várias formas da fronteira possam ser determinadas, existem dois modelos que são considerados clássicos: o CCR (ou CRS - retornos constantes de escala) e o BCC (ou VRS - retornos variáveis de escala). Como pode ser verificado no código abaixo, parte-se da premissa de que os retornos de escala são constantes nos contratos de concessões rodoviárias. Também é utilizada a análise orientada a inputs, uma vez que se quer minimizar o número de acidentes (ACID) e índice de inexecuções (INEXEC).

  # carrega dados do arquivo de entrada
  data <- read.csv2('input-DEA.csv', header=T, sep=";", dec=",")
  
  # facilita a busca dos elementos das colunas do DataFrame "data"
  attach(data)
  
  ## Inputs -  ACID, INEXEC/ Outputs - OPEX, ARREC, CAPEX, NOTA
  input1 <- cbind( t( ACID.2011), t( ACID.2012),t( ACID.2013), t( ACID.2014))
  input2 <- cbind( t( INEXEC.2011), t( INEXEC.2012),t( INEXEC.2013), t( INEXEC.2014))
  
  output1 <- cbind( t( ARREC.2011),t( ARREC.2012),t( ARREC.2013),t( ARREC.2014))
  output2 <- cbind( t( CAPEX.2011),t( CAPEX.2012),t( CAPEX.2013),t( CAPEX.2014))
  output3 <- cbind( t( NOTA.2011),t( NOTA.2012),t( NOTA.2013),t( NOTA.2014))
  output4 <- cbind(t( OPEX.2011),t( OPEX.2012), t( OPEX.2013),t( OPEX.2014))
  
  # matriz de inputs
  x <- t(rbind(input1, input2))
  
  #matriz de outputs
  y <- t(rbind(output1, output2, output3, output4))
  
  ## calcula a eficiência por meio do DEA-CRS orientado a inputs
  eff_road <- dea(x,y, RTS="crs", ORIENTATION="in") 
  
  ## acessa os valores de eficiência no objeto do tipo list "eff_road"
  eff_road <- eff_road$eff
  
  ## permite a visualização da fronteira de eficiência  
  dea.plot(x,y,main= "Fronteira de Eficiência", xlab = "inputs", ylab = "outputs")

fronteiraModelo5

Figura 3 - Fronteira de Eficiência.

Para se ter uma ideia geral dos resultados é possível utilizar o comando "summary", para verificar a média, a mediana, os extremos e os quartis das observações.

  ## imprime na tela as estatísticas dos valores de eficiência
  summary(eff_road)

O resultado é:

Min. 1st Qu. Median Mean 3rd Qu. Max.
0.1603 0.3333 0.6171 0.6122 0.8883 1.0000

Quanto mais próximo de 1.0 for o resultado, mais eficiente é a empresa.

Para melhor visualizar o comportamento das diversas DMUs, utiliza-se um histograma:

  ## histograma dos valores de eficiência
  hist(eff_road, main = "Histograma dos valores de eficiência com DEA",
       xlab = "Eficiência", ylab = "Frequência", col = "blue")

HistogramaModelo5

Figura 4 - Histograma dos resultados de eficiência.

Por meio dos resultados acima obtidos, fica claro que uma afirmação no sentido de que há uma perda generalizada de eficiência nas rodovias federais sob concessão, no mínimo carece de precisão. Na verdade, verifica-se que tanto a média quanto a mediana das observações estão acima de 60%, que pode ser considerado um bom resultado. Ademais, o histograma demonstra uma maior quantidade de DMUs com valor de eficiência entre 80% e 100%.
Por outro lado, não pode ser descartada pela agência reguladora uma melhor avaliação do que ocorreu efetivamente com aquelas DMUs (determinada concessionária, em determinado ano) que apresentaram uma baixa eficiência, e se foram aplicadas todas as sanções cabíveis (multas e outras punições).
Por fim, vale ressaltar que a análise apresentada pode e deve ser aprofundada. Contudo, é suficiente para demonstrar que não devem existir "vacas sagradas", e é necessário questionar os órgãos de controle e exigir que utilizem métodos adequados para melhor fundamentar as suas ações de controle, bem como o que divulgam na imprensa, uma vez que estes possuem enorme responsabilidade no âmbito da Administração Pública e gozam de credibilidade junto aos mais diversos setores da sociedade. Afinal, quem fiscaliza o fiscal?

Referências:

BOGETOFT, P.; OTTO, L. Benchmarking with DEA, SFA, and R, Springer International Series, 2011.

COOPER, W. W.; SEIFORD, L. M.; TONE, K. Introduction to Data Envelopment Analysis and Its Uses: With DEA-Solver Software and References. Springer, 2006.

CNT - Confederação Nacional do Transporte. Pesquisa CNT de Rodovias 2015. 19ª Edição, 2015.

MEDEIROS, F. S. Eficiência em Concessões de Infraestrutura: Benchmarking, Price-cap e o Fator “x”. Dissertação submetida ao Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da Universidade Federal do Rio Grande do Sul como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Engenharia de Produção, modalidade Acadêmica, na área de concentração em Sistemas de Transportes. Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, 2014.

Discutindo as “vacas sagradas” da infraestrutura no Brasil: o TCU e a eficiência de concessões de rodovias - Parte 1 - Contextualização

By | Artigos de Economia, Colaboradores, Macroeconometria

No dia 07 de julho de 2016, entre as diversas medidas propostas pelo governo interino de Michel Temer para obtenção da meta fiscal de déficit de R$ 143 bi em 2017, está o esforço no aumento de receitas com a arrecadação de tributos diversos até a venda de ativos, outorgas, concessões etc.

O presente artigo e o próximo tratarão justamente de concessões para exploração da infraestrutura rodoviária.

Normalmente as concessões de infraestrutura são muito discutidas nas suas questões microeconômicas e jurídicas. Aqui, se tentará dar uma visão um pouco mais ampla das concessões, situando-as no contexto macroeconômico, uma vez que são consideradas importantes para o ajuste das contas públicas.

A literatura econômica aponta o investimento em infraestrutura como um dos principais fatores responsáveis por permitir um crescimento sustentado da economia. O trabalho seminal de Aschauer (1989) procurou quantificar a contribuição da infraestrutura para a receita e o crescimento econômico de um país (PIB- Produto Interno Bruto).

Calderón e Servén (2004) forneceram uma extensa avaliação empírica do impacto do investimento em infraestrutura no crescimento econômico de um país. Os pesquisadores identificaram que entre os países da América Latina, se os níveis de infraestrutura do Peru fossem elevados aos níveis do Chile ou da Costa Rica no período entre 1996-2000, a taxa de crescimento econômico do Peru passaria de 1,7 para 3,1 pontos percentuais. Outro achado interessante é que se o sistema de rodovias e ferrovias expandisse em 1,88 unidades, o que implicaria no aumento dos níveis existentes na Argentina (com 0,6 km/km2) para níveis no patamar da Coreia do Sul e de Taiwan (com 3 km/km2), equivaleria a um incremento de mais de 1,4% na taxa de crescimento econômico.

Conforme apontam Frishtak e Davis (2014), há uma espécie de consenso na literatura internacional de que é necessário gastar pelo menos 3% do PIB para garantir a manutenção do estoque de infraestrutura. Investimentos abaixo desse montante levariam à depreciação do estoque de capital no longo prazo, sem a correspondente reposição.

Mendes (2014), por sua vez, indica que a fragilidade da infraestrutura parece ser uma restrição importante ao crescimento do Brasil e, para superar tal problema, o país deveria não apenas estimular a participação privada no setor, mas também aumentar os recursos públicos para fazer investimentos complementares aos privados e reforçar o planejamento e a coordenação, bem como fortalecer as agências reguladoras.

Para estimular a participação privada em empreendimentos de infraestrutura, especialmente em cenários de restrição fiscal, os governos normalmente optaram por realizar Parcerias Público Privadas (PPP, em sentido amplo, compreendendo as concessões comuns, as administrativas e as patrocinadas), quando o Estado pretende aumentar a eficiência, aproveitando-se do que o setor privado pode oferecer de melhor em termos de expertise (NÓBREGA e TRENNEPOHL, 2012).

No setor de transportes dos países em desenvolvimento privatizações e, mais importante, concessões, induziram empresas privadas a participar de 76 projetos de ferrovias no valor total de US$ 29 bilhões, entre 1990 e 2001 (OCDE, 2005). Esses projetos alcançaram significativo ganho de eficiência em diversas áreas. Em todos, mas em um caso específico (na África) o resultado da ferrovia por empregado ao menos dobrou, e em vários outros cresceu de 200 a 300%. Os preços dos serviços para os usuários também foram significativamente menores: na América Latina os preços caíram entre 8 e 54%.

No setor de infraestrutura rodoviária, em nível federal, as primeiras seis concessões de rodovias federais que abrangeram 1.482,4 km foram realizadas entre 1994 e 1998, com prazos variando entre 20 e 27 anos, ou seja, durante o período de implantação do “Plano Real” e da estabilização econômica do Brasil.

Esta 1Etapa de Concessões Rodoviárias ocorreu, portanto, sob um ambiente macroeconômico sujeito a inúmeras incertezas e, ao mesmo tempo, ainda não havia amadurecimento tanto legal quanto institucional para levar a cabo o programa de concessões rodoviárias federais, ao ponto de somente em 2001 ter sido criada a agência reguladora responsável por tais contratos – a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Assim, os paradigmas contratuais utilizados para a construção de tais contratos da 1a Etapa e sua posterior regulação e fiscalização de fato são omissos em relação a diversos pontos considerados caros para a boa regulação atualmente.

Em 2007, foi realizada uma segunda etapa de licitação de concessões em novo leilão de rodovias federais, abrangendo mais 2.600,8 km, composta por sete lotes e prazo de 25 anos. Um ano depois, em 2008, foi lançada a segunda fase da segunda etapa de licitação que concedeu um lote de 680,6 km de rodovias, também pelo período de 25 anos. Tais contratos, conhecidos como 2a Etapa de Concessões, por sua vez, incorporaram lições aprendidas a partir dos contratos, da regulação e da fiscalização da 1a Etapa, assim como incorporou as inovações possíveis à época.

Convém ressaltar que a 2a Etapa, ao contrário da 1a Etapa, ocorreu em momento econômico bastante diverso, pois ainda não havia ocorrido o abandono dos pilares da estabilização macroeconômica brasileira, o que, juntamente com fatores externos, fizeram com que o PIB atingisse a taxa de crescimento de 6% a.a.

Considerando que o contexto no qual ocorreram os leilões e a assinatura dos contratos de concessão são distintos, o que afeta diretamente a sua regulação e a fiscalização, é natural que existam questionamentos sobre a eficiência de tais contratos, especialmente no atual cenário de profunda recessão, esgotamento da capacidade fiscal do Estado e perda de bem-estar na sociedade.

Foram exatamente nesse sentido os questionamentos que o TCU (Tribunal de Contas da União) lançou por meio de artigo do dia 06 de julho de 2016, publicado no jornal “Estadão”:

O principal argumento técnico apontado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) para barrar a renovação antecipada dos atuais contratos de rodovias está diretamente relacionado ao grande número de obrigações que deixam de ser executadas pelas atuais concessionárias. São compromissos assumidos em contrato e que, anualmente, devem ser entregues pelas empresas. A maior parte dessas exigências, porém, fica no papel, segundo relatório de auditoria do TCU.” (http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,tcu-ve-descumprimento-de-contratos,10000061221)

Para ajudar a entender um pouco melhor a percepção do tribunal, remete-se a trecho de reportagem que saiu também no dia 06 de julho de 2016, tratando sobre as “renovações” de contratos de concessões de rodovias:

O Ministério Público Federal e o Tribunal de Contas da União querem barrar a tentativa do governo de renovar, sem licitação, as atuais concessões de rodovias federais.” (http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,tcu-quer-barrar-plano-do-governo-de-renovar-concessoes-de-rodovias,10000061218)

Então, pelo que o jornal publicou, o TCU entende que não poderia haver “renovação” dos contratos de concessões de rodovias porque a obrigação de tais contratos vem sendo sistematicamente descumpridas pelas concessionárias de rodovias. Ainda, para entender melhor o raciocínio da Corte de Contas, pode-se também verificar o que um representante do TCU disse em Audiência Pública na Câmara dos Deputados sobre as concessões de rodovias federais:

Nós temos um histórico que mostra diversas falhas nas concessões rodoviárias. E quais são as consequências? A perda de eficiência e a perda de segurança rodoviária. E muitos acidentes ocorrem por conta da má conservação das pistas ou irregularidade de geometria das pistas e falta de sinalização.” (http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/TRANSPORTE-E-TRANSITO/507948-COMISSAO-DEBATE-CONTRATOS-DE-CONCESSAO-DA-BR-101-NO-ESPIRITO-SANTO-COM-TCU.html)

Denota-se, portanto, que o motivo pelo qual o TCU vem propagandeando restrições em relação aos contratos de concessões de rodovias, é a hipótese de que tais contratos são ineficientes e não propiciam a devida segurança em termos viários aos usuários das rodovias, devido ao grande número de obrigações contratuais que vem sendo descumpridas pelas concessionárias de rodovias.

Bom, a primeira pergunta que o leitor do blog “Análise Macro” deve estar se fazendo agora é: mas o que essa história toda tem a ver com macroeconometria e R?

Então, caro leitor, a ideia é utilizar este espaço para demonstrar que é possível utilizar a economia e as ferramentas econométricas para enfrentar determinados debates do dia-a-dia. E por quê? Porque, como o Vítor Wilher costuma mostrar no blog, é muito importante que discussões sejam apoiadas em análise de dados.

No contexto descrito, em que de um lado está o TCU, o qual figura no imaginário popular como verdadeiro “paladino” dos cofres públicos, e, do outro lado, está a Administração Pública que, de um modo geral é vista como ineficiente e permeada de corrupção, realmente é pouco provável que se reflita criticamente sobre as ideias defendidas pelo TCU.

Contudo, conforme escrito no título, aqui se pretende discutir as ideias defendidas pela “vaca sagrada” chamada TCU. Obviamente, não será possível realizar uma análise extensa do assunto. Para eventuais dúvidas e demais esclarecimentos podem utilizados tanto o espaço para comentários quanto o e-mail: carlosneves@analisemacro.com.br.

A hipótese do Tribunal de Contas é a seguinte: as rodovias concedidas são ineficientes e inseguras porque as inexecuções nos contratos de concessão ocorrem em grande quantidade. E de onde veio tal percepção do TCU? Quais dados foram utilizados para que pudesse formular tal hipótese?

Resumidamente, o Tribunal de Contas da União, como auxiliar do Congresso Nacional no controle externo da Administração Pública, se utiliza de auditorias (dentre outros instrumentos) para levar adiante a sua missão. Em uma dessas auditorias na Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), responsável no governo federal pela gestão dos contratos de concessão, a equipe de auditores se deparou com o seguinte quadro informado pela ANTT, sobre os descumprimentos dos contratos de concessão de rodovias:

Tabela 1 – Índices de inexecução dos Contratos da 1a Etapa de Concessões (fonte: TC 009.001/2015-8).

 Picture1

Tabela 2 – Índices de inexecução dos Contratos da 2a Etapa de Concessões(fonte: TC 009.001/2015-8).

Picture2

Ao se avaliar tais tabelas, de fato, índices de inexecução contratual de 100% ou próximos a isso ocorrerem em vários contratos, e em períodos distintos, lançam justas dúvidas sobre a eficiência de tais arranjos contratuais.

Contudo, o que tais índices avaliados de modo estanque podem revelar sobre a eficiência dos contratos da 1ª e 2ª Etapa de Concessões, uma vez que só se pode medir e avaliar o que é previamente definido? O TCU definiu a priori o que seria eficiência? E a eficiência que se quer medir, está relacionada ao número de acidentes, à existência ou não de sinalização nas rodovias, etc.?

O TCU, portanto, pretendeu estabelecer uma relação entre eficiência, nível de acidentes e inexecuções contratuais sem, aparentemente, estabelecer o que seria eficiência e estudar a existência de tal relação entre as variáveis.

Assim, uma vez estabelecido o problema, na parte II do artigo, será demonstrado como utilizar o R para estudar a eficiência dos contratos de concessão e iniciar a discussão acerca das questões postas pelo TCU.

Referências bibliográficas:

ARSHAUER, D. Is public expenditure productive? Journal of Monetary Economics, v. 23, p. 177-200, 1989.

CALDERÓN, C.; SERVÉN, L. The Effects of infrastructure development on growth na income distribution. Policy Research Working Paper Series 3400, The World Bank, 2004.

MENDES, M. Por que o Brasil cresce pouco? Editora Elsevier, 2014.

NÓBREGA, M.; TRENNEPOHL, T. Infrastructure in Emerging Markets: Theory and Practice, LAP LAMBERT Academic Publishing, 2012.

OECD/NEPAD INVESTMENT INITIATIVE. Investment for African Development: Making it Happen. Imperial Resort Beach Hotel Kama Hal, Entebbe, Uganda, 2005.

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